Lic. Gisela Santacruz Santacruz
El Congreso del Estado de Tlaxcala reúne la pluralidad política estatal. Los partidos políticos cuentan con legisladores por la vía de la mayoría relativa y/o la representación proporcional. Sin embargo, para la presente investigación, las minorías parlamentarias enfrentan condiciones que generan inequidad en la toma de decisiones y subordinación del Poder Legislativo ante el Poder Ejecutivo. Esto es posible porque se ha otorgado un significado equivocado a la regla de mayoría. Este error parte de considerar que democracia y regla de mayoría son sinónimas.
Así, las mayorías
hegemónicas han señalado que en las democracias las mayorías son las que
mandan y las minorías deben sujetarse a las determinaciones de quienes son
superiores en número. Sin embargo, debe señalarse que la regla de mayoría es solo un mecanismo por el cual se pretende
llegar a una determinación, esto significa que es solamente una expresión
cuantitativa ante una circunstancia determinada, pero la democracia es una variable cualitativa, porque contiene una serie
de atributos que permiten diferenciarla ante otras formas de gobierno como la
aristocracia o la oligarquía.
Esto debe llevarnos a ponderar la existencia de circunstancias o
escenarios en donde lo cuantitativo no se subordine a lo cualitativo. Esto
significa, que la regla de mayoría
no debe estar por encima de los atributos que dan significado a la democracia. Puede existir la subordinación de lo
cuantitativo frente a lo cualitativo, pero no a la inversa. La regla de mayoría
sirve a la democracia, pero no al contrario.
En esta investigación se asume como base conceptual la separación y el equilibrio de poderes.
Esta variable es determinante para deliberar la existencia de un gobierno democrático o autoritario. Por
lo que la regla de mayoría debe ser un método que permita la democratización de
las relaciones entre legisladores y genere condiciones de equilibrio e
independencia entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo. Si la regla de mayoría no genera esta condicionante
democrática, es un instrumento que violenta los atributos de la democracia.
La investigación realizada muestra que la regla de mayoría ha sido utilizada por los grupos parlamentarios
de forma antidemocrática. En el discurso y la narrativa política,
permea la aceptación de que las mayorías deben decidir y que las minorías se
deben subordinar. Pero esto resulta evidentemente contrario a los principios
que dan significado a la democracia. Los muchos deben tener como limites los
derechos de los pocos. Los muchos no
pueden imponer a los pocos, decisiones que vulneren su capacidad de
representación popular y la mayoría no puede actuar en detrimento de la
democracia por el solo hecho de ser más numerosos.
Por lo anterior se proponen las categorías conceptuales: pluralidad vertical y horizontal. Estas
se desarrollan como un mecanismo alternativo a la concentración hegemónica de
los órganos directivos y de gobierno en un mismo lapso de tiempo a favor de un
solo grupo o alianza parlamentaria. La
pluralidad en un órgano legislativo es un argumento que resulta de un
análisis vertical e individual. Sin embargo, en una revisión horizontal podemos
encontrar que existen grupos parlamentarios que presiden más de un órgano
legislativo al mismo tiempo, lo cual no representa la pluralidad partidaria en
el Congreso Estatal.
Esto limita la capacidad de representación
de las minorías legislativas y hace posible la ejecución de conductas que
son antidemocráticas. Y nos lleva
también a la conclusión de las variables tiempo
y oportunidad. La primera es
determinante para el equilibrio de poderes y la segunda para que el derecho a
las minorías de ejercerse con una autentica autonomía frente al Poder
Ejecutivo. En este caso se propone una cláusula de excepción a la regla
de mayoría. Esta aplica a la Legislatura cuya elección sea concurrente con la
del titular del Poder Ejecutivo.
También para la Legislatura que sea electa para cerrar la gestión del
gobernador en turno en el último año de gobierno. El inicio y conclusión del
Poder Ejecutivo son momentos determinantes en la autonomía y división de
poderes.
El primero porque en él se desarrollan los procesos y actos que marcarán
los alcances de la gestión del Poder Ejecutivo, así como su relación con el
Poder Legislativo en procesos como la recepción y aprobación del Plan Estatal
de Desarrollo, la aprobación del presupuesto de la primera cuenta pública y la
designación del gabinete. El cierre de
la gestión implica que el Ejecutivo y Legislativo no incidan en los procesos
sucesorios de ambos poderes, por lo que la fiscalización de recursos resulta
determinante para la democraticidad de la elección y evitar a toda costa el
clientelismo electoral. Esta cláusula de excepción significa que cuando el
grupo parlamentario mayoritario y el titular del Poder Ejecutivo sean
coincidentes en su filiación partidista en el inicio y cierre de gestión deberá
asumir la segunda y tercera fuerza política la titularidad de los principales
órganos directivos y de gobierno con el objetivo de garantizar la división y
equilibrio de poderes. Esto significa evitar cualquier acto de subordinación o
complicidad.
Estas conclusiones se expresan en el cuadro anexo, a través del cual se
expone la propuesta de adición al
artículo 31 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala
y a la legislación secundaria del Congreso del Estado. Esto permite cohesionar la argumentación de
la teoría política con el derecho. Los conceptos mayoría hegemónica, pluralidad vertical, pluralidad horizontal y
cláusula de excepción a la regla de mayoría son resultado de la
reflexión en cuanto a la democraticidad que se ejerce en los procesos de
decisión política del Congreso de Tlaxcala. El objetivo central de dichas propuestas
de redacción es configurar un sistema legislativo que sea congruente con los
atributos de la democracia.
Texto Actual
Constitución
Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Tlaxcala[1]
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Propuesta de
reforma y adiciones.
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Justificación
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ARTÍCULO 31. El Poder Legislativo del Estado se
deposita en una asamblea que se
denomina “Congreso del Estado de Tlaxcala”.
La Junta de Coordinación y Concertación Política es
la expresión de la pluralidad y órgano superior de
gobierno del
Congreso. La Junta estará
integrada por los coordinadores de los
grupos parlamentarios y representantes de partido y el presidente será
nombrado en términos de lo que establezca la Ley Orgánica
del Poder Legislativo.
El presidente de la Junta impulsará la conformación
de puntos de acuerdo y convergencias
políticas en los trabajos legislativos entre los grupos parlamentarios y
representantes de partido.
Para conducir
las sesiones del Pleno y
velar por el
funcionamiento del
Congreso, se elegirá una Mesa Directiva por el voto de las dos terceras partes de los
diputados, que se integrará por un
presidente, un vicepresidente, dos
secretarios y dos prosecretarios en términos de la ley correspondiente.
La representación del Congreso recae en el presidente
de la Mesa Directiva.
|
ARTÍCULO 31. El Poder Legislativo del Estado se deposita en
una asamblea que se denomina “Congreso
del Estado de Tlaxcala”.
La Junta de Coordinación y Concertación Política es
la expresión de la pluralidad y órgano superior de Gobierno
del Congreso. La Junta estará integrada por los
coordinadores de los grupos
parlamentarios y representantes de partido y el presidente será nombrado en
términos de lo que establezca la Ley Orgánicadel Poder Legislativo.
Para garantizar la división y equilibrio de poderes,
ningún grupo parlamentario puede presidir de forma simultánea más de dos
órganos de gobierno o directivos.
Cuando el titular del Poder Ejecutivo Estatal y el
grupo parlamentario a quien le corresponda presidir la Mesa Directiva o la
Junta de Coordinación y Concertación Política, sean de la misma filiación de
partido político se deberá aplicar la
excepción a la regla de mayoría debiendo presidir dicho órgano de gobierno y
directivo, la segunda y tercera fuerza política representadas en el Congreso
del Estado
En la integración de los Comités, comisiones
ordinarias y extraordinarias, así como en el ejercicio de funciones
jurisdiccionales se deberá garantizar la pluralidad e integración de los
grupos parlamentarios de forma horizontal y vertical.
El presidente de la Junta impulsará la conformación
de puntos de acuerdo y convergencias
políticas en los trabajos legislativos entre los grupos parlamentarios y
representantes de partido.
Para conducir
las sesiones del Pleno y
velar por el
funcionamiento del Congreso, se elegirá
una Mesa Directiva por el voto
de las dos terceras partes de los diputados,
que se integrará por un presidente,
un vicepresidente, dos secretarios y dos prosecretarios en términos de
la ley correspondiente.
La representación del Congreso recae en el
presidente de la Mesa Directiva.
|
El objetivo principal
radica en garantizar la división y equilibrio de poderes, por lo que es
necesario que se evite que un mismo grupo parlamentario monopolice al mismo tiempo los órganos de gobierno y
directivos más importantes. También que el titular del Ejecutivo encuentre un
Legislativo disciplinado por la afinidad partidaria, por lo que resulta
necesario que desde el primer año de gestión de ambos poderes, se garantice
el equilibrio entre ambos.
|
Artículo 42. La Mesa Directiva del Congreso del Estado será electa por las dos terceras
partes de los integrantes de la Legislatura y estará integrada por un
Presidente, el cual tendrá el carácter de Presidente del Congreso dentro y
fuera del Recinto
Oficial, un vicepresidente, dos
secretarios y dos prosecretarios.
El
vicepresidente y los
prosecretarios suplirán las
faltas o separación momentánea del
Presidente de la
Mesa Directiva y de
los secretarios
respectivamente. Cuando la ausencia del
Presidente o de
alguno de los secretarios sea definitiva se elegirá
uno nuevo.
La Mesa Directiva funcionará durante todo el periodo
ordinario; así como, en
sesiones o periodos extraordinarios.
|
Artículo 42. La Mesa Directiva del Congreso del Estado será electa por las dos terceras
partes de los integrantes de la Legislatura, y deberá reflejar la
pluralidad del congreso incluyendo a las minorías dentro de la composición de
la Mesa Directiva. Estará
integrada por un Presidente, el cual tendrá el carácter de Presidente del
Congreso dentro y fuera del Recinto
Oficial, un vicepresidente, dos
secretarios y dos prosecretarios.
El
vicepresidente y los
prosecretarios suplirán las
faltas o separación momentánea del
Presidente de la
Mesa Directiva y de
los secretarios
respectivamente. Cuando la ausencia
del Presidente o de alguno
de los secretarios sea
definitiva se elegirá uno nuevo.
La Mesa Directiva funcionará durante todo el periodo
ordinario; así como, en sesiones o periodos extraordinarios.
(Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de
Tlaxcala.)
|
Debe garantizarse desde la
Ley Orgánica del Poder Legislativo que las minorías sean incluidas en la
integración de este órgano directivo.
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Artículo
43. Los diputados que formen parte de
la Junta de Coordinación y
Concertación Política no
formarán parte de
la Mesa Directiva,
salvo lo previsto en esta Ley
para el Presidente de la Mesa Directiva o, en su caso, el Presidente de la
Comisión Permanente.
|
Artículo
43. Los diputados que formen parte de la Junta de Coordinación y Concertación Política
no formarán parte
de la Mesa
Directiva, salvo lo previsto en esta Ley para el Presidente
de la Mesa Directiva o, en su caso, el Presidente de la Comisión Permanente. Los
grupos parlamentarios que presidan alguno de los demás órganos
directivos o de gobierno, no podrán
presidir al mismo tiempo la Junta de Coordinación y Concertación
Política.
(Ley Orgánica
del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala.)
|
Esta propuesta tiene como
objetivo evitar que una mayoría monopolice a un mismo tiempo los principales
órganos de gobierno y directivos.
|
Artículo
51. En los
periodos de receso
de la Legislatura
funcionará la Comisión Permanente
del Congreso del
Estado, integrada por
cuatro diputados en los
términos siguientes: Un
Presidente, que será
al mismo tiempo el
representante legal del Congreso, dos secretarios y un vocal.
Los integrantes de la Comisión Permanente se
elegirán mediante votación por cédula y por mayoría de votos.
|
Artículo
51. En los periodos
de receso de
la Legislatura funcionará
la Comisión Permanente del
Congreso del Estado,
integrada por cuatro diputados en
los términos siguientes:
Un Presidente, que
será al mismo tiempo el representante legal del
Congreso, dos secretarios y un vocal.
Los
integrantes de la Comisión Permanente se elegirán mediante votación por
cédula y por mayoría de votos. Su integración deberá reflejar la
pluralidad de los grupos parlamentarios y la presidencia de la misma no podrá
recaer en un mismo año legislativo en el grupo parlamentario que presida
alguno de los otros órganos de gobierno y directivos.
(Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de
Tlaxcala.)
|
La eliminación de los
párrafos uno, dos y cuatro está orientada a evitar la intervención de la
mayoría hegemónica ya que con dicha intervención se estaría vulnerando el
derecho y la autonomía de las minorías legislativas. La cláusula de excepción
a la regla de mayoría busca garantizar la división y equilibrio de poderes
entre el ejecutivo y el legislativo.
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Artículo 65. Será Presidente de la Junta de Coordinación y Concertación
Política,
por la duración de la Legislatura, el
coordinador de aquel
grupo parlamentario que por
sí mismo cuente
con la mayoría
absoluta en el Congreso del Estado.
En el caso de
que ningún grupo parlamentario se encuentre en el supuesto señalado en
el párrafo anterior, la responsabilidad de presidir la
Junta de Coordinación y Concertación Política tendrá una
duración anual. Esta encomienda se
desempeñará por los
coordinadores de los
grupos parlamentarios en orden
decreciente del número
de diputaciones que integren dicho
grupo. El coordinador
del grupo parlamentario que
le corresponda asumir la
presidencia de la
Junta de Coordinación y Concertación Política será ratificado
por el Pleno,
por mayoría simple de votos en la primera sesión ordinaria del
Congreso del Estado de cada año.
En caso de no obtener la ratificación, se procederá
a la elección, por mayoría simple
de votos, de
un Diputado de
entre todos los
integrantes de la Legislatura.
|
Artículo 65. La responsabilidad de presidir la
Junta de Coordinación y Concertación Política tendrá una
duración anual. Esta encomienda se
desempeñará por los
coordinadores de los
grupos parlamentarios en orden
decreciente del número
de diputaciones que integren dicho
grupo. En el primer año de gobierno del Poder Ejecutivo estatal que
corresponda, el presidente de la Junta de Coordinación y Concertación
Política deberá ser de la segunda fuerza política al interior del Congreso
con el propósito de garantizar el equilibrio de poderes. Esta cláusula aplica
cuando el titular del Poder Ejecutivo y la primera fuerza en el Congreso del
Estado sean de la misma filiación partidista. El Presidente deberá ser
ratificado por el Pleno del Congreso del Estado. En caso de no ser ratificado
el grupo parlamentario en turno deberá presentar una segunda propuesta. En
caso de que vuelva a ser rechazada la propuesta del Grupo Parlamentario este
deberá presentar una tercera propuesta la cual ya no será sometida al Pleno
del Poder Legislativo.
(Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de
Tlaxcala.)
|
Esta adición tendría el objetivo de
garantizar que todos los grupos parlamentarios puedan presidir los diferentes
órganos de gobierno y directivos, incluyendo a las minorías legislativas.
|
Artículo
73. Para la
integración del Comité
de Administración de
la Legislatura, el Pleno la constituirá en la primera sesión ordinaria
de cada año; para ello cada grupo parlamentario propondrá a un Diputado de
entre ellos se elegirá un Presidente por mayoría simple de votos. Su duración
será por un año.
|
Artículo 73. Para la integración
del Comité de
Administración de la Legislatura, el Pleno la constituirá en
la primera sesión ordinaria de cada año; para ello cada grupo parlamentario
propondrá a un Diputado de entre ellos se elegirá un Presidente por mayoría
simple de votos. Su duración será por un año.
El
presidente del Comité de Administración deberá corresponder al grupo
parlamentario que no presida ninguno de los otros órganos de gobierno o
directivos.
(Ley Orgánica
del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala.)
|
Esta adición busca evitar que un grupo
parlamentario presida más de un órgano directivo o de gobierno a un mismo
tiempo. De esta forma se garantiza la inclusión de las minorías legislativas.
|
Artículo 76. El
Comité de Información se conformará por un Presidente que
será el
Diputado que el Pleno designe en sesión pública por mayoría de votos, así
como por los titulares o encargados de los
órganos técnicos y administrativos del Congreso del Estado,
quienes fungirán como integrantes.
Un
Secretario Técnico quien
auxiliará en las
funciones del comité,
quien deberá contar con los conocimientos profesionales en alguna de
las áreas de las ciencias sociales y título Profesional legalmente expedido.
|
Artículo 76. El Comité de Información se conformará por un
Presidente que
será el
Diputado que el Pleno designe en sesión pública por mayoría de votos, así
como por los titulares o encargados de los
órganos técnicos y administrativos del Congreso del Estado,
quienes fungirán como integrantes. El diputado que presida dicho Comité de
Información no deberá formar parte de algún grupo parlamentario que presida
cualquiera de los demás órganos de gobierno o directivos.
Un Secretario
Técnico quien auxiliará
en las funciones
del comité, quien deberá contar con los conocimientos
profesionales en alguna de las áreas de las ciencias sociales y título
Profesional legalmente expedido.
(Ley Orgánica
del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala.)
|
|
Artículo 78. El
Pleno del Congreso
del Estado constituirá
dentro de los
primeros quince
días de su ejercicio organismos
integrados por diputados
que a través
de la elaboración
de dictámenes, informes,
opiniones o proposiciones, contribuyan
a que el
Congreso del Estado
cumpla sus atribuciones constitucionales y legales.
A estos organismos
se les
denominará
comisiones ordinarias y tendrán
a su cargo
estudiar los expedientes que
se les turnen
y emitirán los
proyectos que legalmente procedan en la forma y términos
establecidos por esta Ley.
El
Pleno, en el
ámbito de sus
exigencias y necesidades, podrá
nombrar comisiones especiales y de cortesía.
Todas
las comisiones ordinarias
serán colegiadas y
se integrarán por
lo menos con tres
miembros y procurarán
que reflejen la
pluralidad del Congreso del
Estado. En cada Comisión habrá
un Presidente y los demás serán vocales salvo las comisiones de cortesía.
En ningún caso un Diputado podrá formar parte de más
de cuatro comisiones ordinarias del Congreso del Estado.
|
Artículo 78. El
Pleno del Congreso
del Estado constituirá
dentro de los
primeros quince
días de su ejercicio organismos
integrados por diputados
que a través
de la elaboración
de dictámenes, informes,
opiniones o proposiciones, contribuyan
a que el
Congreso del Estado
cumpla sus atribuciones constitucionales y legales.
A estos organismos
se les denominará comisiones
ordinarias y tendrán a su cargo
estudiar los expedientes que
se les turnen
y emitirán los
proyectos que legalmente procedan en la forma y términos
establecidos por esta Ley.
El
Pleno, en el
ámbito de sus
exigencias y necesidades, podrá
nombrar comisiones especiales y de cortesía.
Todas
las comisiones ordinarias
serán colegiadas y
se integrarán por
lo menos con tres
miembros y deberán reflejar la
pluralidad del Congreso del
Estado. En cada Comisión habrá
un Presidente y los demás serán vocales salvo las comisiones de cortesía. Ningún
grupo parlamentario podrá ser excluido del derecho a presidir comisiones
ordinarias. El número de comisiones que presida cada grupo parlamentario será
en la proporción a su fuerza política representada en el Congreso.
En ningún caso un Diputado podrá formar parte de más
de cuatro comisiones ordinarias del Congreso del Estado.
(Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de
Tlaxcala.)
|
La sustitución del término
“procurará” está orientado a evitar
la hipótesis de que existan grupos parlamentarios que sean excluidos al
derecho de presidir comisiones ordinarias. La propuesta de modificación y
adición de un párrafo busca hacer expresa la garantía a este derecho de las
minorías legislativas.
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Propuesta de reforma a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de
Tlaxcala, para garantizar la inclusión de las minorias legislativas.
Los siguientes modelos muestran el rediseño que se propone para el Poder Legislativo de Tlaxcala
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Modelo de división de poderes con subordinación al Poder
Ejecutivo
Como puede observarse la interpretación cuantitativa de la
regla de mayoría limita la división y equilibrio de poderes. Este escenario
demuestra que cuando el partido rojo es primera fuerza política en el Congreso
Estatal y ha ganado también el Poder Ejecutivo, se generan condiciones de
inequidad en el ejercicio del poder, lo que resulta contrario a los principios
de la democracia.
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| Modelo de división de poderes con equilibrio entre el Poder Ejecutivo y Legislativo |
En
este segundo modelo se genera una compensación de fuerzas considerando una
clausula de excepción a la regla de mayoría. Esta consiste en alternar los
órganos de gobierno, directivos y técnicos del Congreso, cuando el partido que
haya ganado la elección del Poder Ejecutivo, sea tambien la primera fuerza en
el Poder Legislativo. El objetivo consiste en evitar la subordinación del
parlamento estatal y con esta clausula de expceción se evita la monopolización
de los órganos de gobierno y se garantiza la inclusión de las mínorias
parlamentarias. La primera fuerza ejercera
su derecho a presidir dicho órganos, pero no en un mismo año legislativo o
periodo ordinario de sesiones. De esta forma la regla de mayoría tiene una
interpretación y aplicación cuantitativa y cualitativa en favor de la
democracia representativa[1].
[1] Elaboración
propia tomando como fuente la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de
Tlaxcala y argumentación personal.
[1]
Propuesta de reforma constitucional. Elaboración propia tomando como fuente la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala y argumentación personal para garantizar la inclusión de las minorias legislativas.
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